米乐m6平台官方版政府采购政府采购的定义公平竞争审查系列文献整理与思考（二）：政

　　政府采购制度主要指政府作为消费者参与市场交易，获取用于公共目的的货物、工程以及服务的行为。其目的在于节约财政资金，优化财政资金使用效率，维护市场竞争秩序。然而，由于地方保护主义，权力寻租等原因，政府采购领域中部分政策和实践存在各种限制和排除公平竞争的情况。与此同时，自从2016年6月1日国务院颁布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》并在7月1日实施之后，我国的公平竞争审查制度就正式建立起来并在理论界和实务界引起了广泛的关注和讨论。公平竞争审查制度能够约束政府行为，规范政府干预市场的政策，促进构建统一开放、竞争有序的政府采购的市场体系，为规范政府采购中的行政性垄断提供了新的契机和途径。

　　本文旨在根据目前学界的研究和讨论，总结政府采购的概念、政府采购过程中可能存在的限制竞争行为及其负面效应；从公平竞争审查制度的角度出发，结合《公平竞争审查制度实施细则》，阐明在政府采购领域适用公平竞争审查制度的必要性，梳理适用过程中面临的问题和困境及各学者给出的监管路径选择，以加深对此类行为以及公平竞争审查制度的认识和思考。

　　我国《政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”该条款对于政府采购的主体、所用资金和采购货物标准做出规定和限制——进行采购的主体必须是各级国家机关、事业单位和团体组织；使用的资金来源为财政性资金；购买对象必须是采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程或服务。这三点限制，进一步将政府采购同私人采购区分开来。

　　政府采购制度建立的初期的目标是节省财政资金，提升采购效率。随着财政收入规模和政府干预的扩大，马海涛（2006）认为：政府采购作为一种兼具行政性和市场性的特殊行为，在实际操作中，并不仅仅是为了节约财政资金，同时，M6米乐APP还要体现社会的公共要求，贯彻政府的政策意图，为实现诸多社会经济发展目标服务。其重要价值和意义具体表现为：从调节经济总量方面来说，政府采购是调节国民经济运行的重要工具，有保护民族产业，扩大本国劳动就业，完善社会保障和稳定物价的重要作用；从调整经济结构方面来说，政府有目的的，导向型的采购，可以促进产业结构调整；从协调社会发展方面来说，政府采购可以促进环境保护，扶持不发达地区和少数民族地区的经济发展，还可以通过对于供应商的管理推动诚信社会的建设。

　　政府采购在我国总财政支出中一直占有相当的比例份额。根据财政部发布的《2020年全国政府采购简要情况》来看，2020年我国政府采购规模为36970.6亿元，较上年增加3903.6亿元，增长11.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%。

　　总而言之，我国政府采购规模较大，对于我国的经济健康发展有重要的示范和推动作用。同时，构建统一且有序竞争的政府采购市场，也是建设全国统一大市场的关键一环。

　　一般来讲，我国的政府采购活动主要可以总结为三个环节：采购、付款和验收。每一个环节中，又有政府采购主管部门、采购中心、结算中心、物品使用单位、供应商等多个利益主体的参与。由于参与政府采购活动的双方主体通常存在行政地位上的不平等，每一环节中采购主体均存在利益寻租的空间，供应主体也有着利益最大化的需求，因此，政府采购活动极易滋生滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断行为。

　　杨仕兵（2005）认为，对于政府采购中的行政性垄断，可以先将政府采购分为地方政府进行的地区性采购活动和政府职能部门的部门性采购活动两大类，前者可能发生地区性行政性垄断，一般以“地方立法”、组建行政公司和通过扶持或培育一部分市场主体而限制其他市场主体等形式表现出来；后者则可能存在行业部门性行政性垄断，基本以有部门分割与垄断性定价的形式表现。孙晋、袁野（2016）认为在我国政府采购实践当中，常见的行政性垄断行为主要有地区封锁、区别对待供应商、指定交易对象以及信息壁垒四大种类。而汪勇福（2018）则将政府采购过程中可能发生的行政性垄断行为分为显性和隐性两种，其中显性行为包括不合理提高资质要求、强制要求设立分支机构、强制担保、以不合理要求备案等，隐性垄断行为则包括“设置会员库”，“信用治理地方化”等等。

　　具体来说，政府采购中存在的行政性垄断行为一般有：地区封锁、指定交易对象、区别对待供应商、故意设置信息壁垒，不以合理方式向社会公开招投标信息以及隐性自我交易等。

　　对于行政性垄断行为形成的原因米乐m6平台官方版，龙甫俭（2016）指出行政性垄断的成因极其复杂，涉及历史、现实、、经济、体制、观念等多个方面，这一现象起因于官本位思想的残留，而在当前背景下，体制的缺陷成为其孵化孕育的温室。徐文（2019）认为行政性垄断行为大多囿于地方政府的地方性、基层性特征，致使地域市场封闭性显著、公平竞争意识不强以及监督管理工作缺位。

　　政府采购中的行政性垄断行为危害巨大。孙晋、袁野（2016）指出其不但会严重制约政府采购市场健康发展、造成社会资源的极大浪费，降低了政府采购商品或服务的质量，还会使得采购原定的宏观调控的政策目的难以实现。徐文（2019）认为行政性垄断行为不仅仅对于经济活动造成危害，扭曲了市场竞争环境，而且极大地损害了政府公信力。

　　综上所述，地方主义盛行、政府采购主体存在理性经济人性质以及供应商利益最大化追求所促生的权力寻租、基层官员依法行政观念较为薄弱、制度层面上事前事中事后的审查和监管的缺位等，都会使得政府采购过程中公权力的滥用，导致行政性垄断行为，危害市场竞争秩序，损害政府的公信力和廉洁形象。

　　殷继国（2020）认为，我国的公平竞争审查制度中的“自我审查模式”存在政策制定机关审查能力不足、自我审查动力欠缺和缺乏监督的问题。审查主体分散且定位不准确、权力制衡机制不健全、长效机制缺乏，公平竞争审查动力不强、政策制定机关审查能力不强等都会导致自我审查流于形式，效果不佳。侯利阳（2021）指出，政府采购行为中的指定交易如发放消费券存在根据国务院颁布的《关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的意见》中的“救助”行为予以豁免；同时，关于地区封锁问题最重要的原因是各地经济发展极为不平衡，地方官员的晋升过于看重经济发展方面的成绩而可能使得地方官员指定各种违反公平竞争的政策。姜爱华、张晨（2021）认为，从采购需求的角度出发，政府采购公平竞争中存在的现实问题主要集中在：采购需求编制的科学合理性不足，采购需求意向公开时效性不强，采购需求审查落实不严，采购需求管理专业人才不匹配等自身不足和外部支撑不完善的问题。徐佳芸（2021）将审查制度上位法缺位、制度定位不明确容易出现审查形式化、自我审查不足以及外部监督机制不完善作为公平竞争审查制度在政府采购落实中存在的问题。除此以外，我国反垄断执法的法律依据效力层级和对于公平竞争审查的职权范围划分并不明确。钱炜文（2022）通过调研，指出在公平竞争审查实践过程中机关之间协同推进的困难以及基层落实中审查范围不全面，社会宣传有待提高，对于公平竞争审查认识有待加强，经费有待保障等问题。孙晋（2022）指出公平竞争审查在实践中频频遭遇困境，实施效果不尽如人意，主要是因为：“自我审查”的控权约束模式实效性欠佳；审查主体法律之责任界定不明确和责任畸形；公平竞争审查公众参与和社会监督不足；例外规定可能被滥用等。这些原因同该制度长期作为规范性文件的规则设计缺陷尤其是软性约束密切相关。

　　总地来说，学界对于政府采购领域内公平竞争审查制度的困境分析主要集中在审查主体缺乏动力和拘束力，审查对象不明确，审查标准较为模糊，审查程序不明等方面。这些问题的分析对于后续完善公平竞争审查制度在政府采购领域内的适用路径打下了基础。

　　针对上述困境，学者们经过探索后作出了回应，为政府采购领域内公平竞争审查制度的适用提供了以供选择的完善途径。

　　徐文（2019）提出，公平竞争审查制度在政府采购活动中的实施需要在顶层制度构建、审查内容细化以及人才队伍建设等方面加强。首先，需要明确主体责任，适当引入合作评估机制，清除自我审查模式的隐患。其次，应当在审查范围、标准层面精准化，在制定具有普适性的正向审查标准的基础上加紧出台负面清单，提高审查效率，同时兼顾地方特色及行业需求，有针对性地明晰标准。最后，需要注意提升审查主体的专业素养，培育基层行政人员的竞争意识，树立公平竞争的理念。殷继国（2020）针对“自我审查”的局限性问题认为应当采用集中化审查的方式作为我国公平竞争审查制度的模式。集中审查主体与协调主体、协助主体、监督主体之间的分工配合能够最大限度地提高审查质量和审查效率。侯利阳（2021）指出应当针对各地区经济发展水平，分类实施公平竞争审查以解决政府采购领域中的地区封锁和限制准入的行政性垄断行为；同时，还需要建立健全多元考核的官员晋升机制，确立重点行业逐步深化公平竞争审查。他还认为，对于政府采购中的地区封锁的问题，实际上是因为中央与地方以及地方与地方在竞争中总会因利益基点的不同而发生冲突或者不统一，更适宜通过宪法途径进行解决，而反垄断法只是调节经济行为的法律工具，无法解决宪法性的冲突。无独有偶，王炳（2021）同样指出：不能孤立看待公平竞争审查制度，碎片化我国宪法、反垄断法和行业法的关系，公平竞争审查问题最终应向宪法问题回归，在宪法体系下进行公平竞争审查的制度和体系构建。姜爱华、张晨（2021）针对对于采购需求规制不足的问题，提出在政府采购活动中应当对于采购需求进行科学编制，要求政府及时、合理、全面地公开采购需求，保证采购需求的程序公平。林日清（2022）指出，政府采购项目公平竞争审查，必须明确其内容。审查内容应该包括：是否确保充分竞争，包括采购方式是否依法采用公开竞争方式；采用单一来源采购方式的，是否符合法定情形；采购需求的内容是否完整、明确，是否统筹考虑了后续采购的竞争性；评审方法、评审因素、价格权重等评审规则是否适当等。

　　目前我国的政府采购市场在建设国内统一大市场中占有重要的地位，同时，政府采购过程中也存在大量的政府行政性垄断行为。公平竞争审查作为近年来竞争倡导的重要实现途径，其在该领域的适用，有助于对法律制度和监督机制进行完善和加强。本文对学者们关于政府采购过程中的行政性垄断行为的分类及危害进行了梳理，总结了各学者关于其适用公平竞争审查制度的必要性、所面临的困境以及完善途径的观点，以期能够对于政府采购公平竞争审查拥有更系统全面的认识，促进关注与讨论。